Экология СПРАВОЧНИК

Еще в середине 70-х годов, когда мировое сообщество только приходило к осознанию глобального характера экологических проблем и было всерьез обеспокоено перспективами социально-экономического развития, известный эколог Б. Коммонер высказал и обосновал важный тезис о том, что "рост национальной экономики, т.е. валового национального продукта (ВНП), сам по себе еще не означает каких-либо последствий для окружающей среды. Для этого нам необходимо знать, каким образом достигнут экономический рост" [5].

Далее

Существенный вред рациональному природопользованию и ООС наносился и наносится отраслевым принципом управления хозяйством, который широко распространен во всем мире. В России же он принял специфические формы: министерства и ведомства здесь выступили фактическими собственниками природных ресурсов. В силу этого общество было лишено возможности противостоять давлению узковедомственных интересов.

Далее

Экстенсивное природопользование характеризуется специфической для него системой ценностных установок. Более того, обусловленные всем многообразием жизненных ситуаций ценностные установки детерминируют тот или иной тип природопользования. Например, приоритетность узковедомственных интересов можно понимать как проявление определенного ценностного суждения, за которым стоит оценка особой важности материальнопроизводственной сферы общества перед всеми прочими проявлениями социальной жизни. Производство же в свою очередь представлено отраслями, на которые автоматически переносится и вышеуказанная оценка. В конечном счете отраслевые аспекты начинают доминировать над территориальными и мы получаем ту картину, которую только что описали в предыдущем разделе.

Далее

В управлении природопользованием поресурсный подход сложился исторически и закреплен в соответствующих организационных структурах. Каждому виду природных ресурсов (земельные, минерально-сырьевые, водные, лесные и т.д.) отвечает специфическая форма хозяйственной деятельности со своей системой управления. Эти формы хозяйственной деятельности фактически выделились в специализированные области экономики (сельское хозяйство, горнодобывающие отрасли, водное хозяйство, лесное хозяйство и т.д.). У каждой этой отрасли своя собственная история, свои специфические особенности. Сельскохозяйственное производство одно из самых древних. Ему присущи определенные черты фундаментальности не только потому, что оно формирует продовольственную базу человеческой цивилизации, но и потому, что теснее всего привязывает человека к природе. Не будет большим преувеличением сказать, что землепользование в виде сельскохозяйственной деятельности лежит в основе всей человеческой культуры.

Далее

Наиболее привлекательной стороной в программах реорганизации управления водным хозяйством является ориентация на бассейновый принцип. Речные бассейны - это относительно замкнутые экосистемы. С этой точки зрения водные ресурсы оказываются в некотором роде в привилегированном, особом положении в природных комплексах. Они представляют собой, по сути дела, системообразующий фактор, увязывающий в одно целое разнообразные проявления биологической жизни на территории. Бассейновый принцип тем и хорош, что он вносит в механизмы управления природопользованием территориальный аспект и придает ему особое звучание [32, 33]. Нужно ли удивляться после этого, что в мировой практике существует тенденция к объединению органов управления ОС и органов управления водными ресурсами. Такие комплексные структуры созданы, например, в Венгрии (Министерство ОС и водного хозяйства) и некоторых других странах. Бассейновый подход к управлению водохозяйственными системами сегодня уже не редкость. В большинстве стран в качестве основного производственного объекта управления принимаются водохозяйственные комплексы бассейнов крупных рек: в Польше их выделено 7, Великобритании - 10, Китае - 7, в Германии - 5 [34].

Далее

В настоящее время территориальное звено в организации управления природопользованием представлено городскими, областными (краевыми) комитетами экологии и природных ресурсов. Эти комитеты функционируют как региональные подразделения Министерства ООС и природных ресурсов РФ. В основу работы комитетов экологии и природных ресурсов заложены контрольно-инспекторские функции. Видимо, до тех пор, пока низовое звено управления природопользованием будет принадлежать ведомственным структурам, разгрузить комитеты от контроль но-инспекторских задач будет непросто. Опыт работы комитетов свидетельствует о том, что они не могут противостоять росту загрязнений и не имеют надежных рычагов для эффективного управления природопользованием. Основная причина слабости комитетов - отсутствие комплексного подхода к управлению природной средой.

Далее

В вопросах управления природопользованием поведение низового звена - предприятий -имеет немаловажное значение. Именно здесь в результате производственной деятельности формируются главные источники загрязнения природной среды. Контроль этих источников легче всего проводить силами самих предприятий. Для этой цели на предприятиях стали создаваться специальные службы, ответственные за ООС.

Далее

В сфере управления качеством ОС следование общественным интересам должно быть важным правилом. Не случайно в поиске универсальных критериев качества ОС многие авторы обращаются к показателям здоровья населения (см., например, [46, 47]). "Воздух, вода, земля - коллективная собственность, и управлять ею следует сообща и бережно, помня о благе всех живущих и будущих поколений людей" [48].

Далее

В решении экологических вопросов общественность может играть весьма заметную роль. В перспективе эта роль будет все более возрастать по мере становления и развития экологического сознания. Влияние общественности на природоохранную деятельность идет по многим каналам и порой по своему характеру оказывается неожиданным. Так, в Германии, как показали исследования, большая часть населения в связи с возросшим экологическим сознанием отвергает товары, услуги и даже производственные технологии, не отвечающие экологическим требованиям. Поэтому хорошая осведомленность в вопросах ООС оказывается весьма полезной для предпринимателей. Они вынуждены проводить на своих предприятиях природоохранную деятельность, в частности, производить продукцию экологически приемлемым способом, притом такую, которая является экологически безвредной и отходы от которой могут быть утилизированы без особого труда [52].

Далее

До недавнего времени казалось естественным положение, что природные ресурсы, поскольку в них не вложено человеческого труда, ничего не стоят. Они представляют собой бесплатный дар природы и могут изыматься из ОС в любом количестве. Реальные масштабы изъятия природных ресурсов ограничиваются лишь имеющимися на сегодняшний день техническими возможностями. Однако, по мере их расширения и при отсутствии каких-либо иных ограничений изъятие природных ресурсов обрело угрожающие масштабы, а самое главное - расточительный характер. Результат вполне закономерен: нет особого резона беречь то, что легко доступно.

Далее

В практике используются также различные виды платежей за рекреационные ресурсы в целях регулирования нагрузки. Так, на многих действующих курортах России с высокой рекреационной нагрузкой введен специальный налог на туристский автотранспорт [13]. Регулирование рекреационной нагрузки можно осуществлять также при помощи повышенных тарифов на разнообразные виды услуг, предоставляемые рекреанту в пределах санаторно-курортной зоны. На практике такие тарифы вводились стихийно.

Далее

Для всех стран, использующих экономический механизм в сфере водопользования, существует общее правило: разработанные тарифы на воду действуют лишь в пределах выделенных лимитов водопользования. Превышение этих лимитов штрафуется. Штрафные ставки обычно кратны ценам. Например, в Венгрии применяются 2-кратные ставки, в Болгарии - 5-кратные. Во Франции водопользователи платят бассейновым управлениям три вида налогов: 1) за забор воды (пропорционально ее объему), 2) объем безвозвратного водопотребления, 3) загрязнение водных источников сточными водами [66].

Далее

Адекватная оценка лесных ресурсов, по идее, должна быть интегральной, учитывающей полный спектр всех видов "полезностей" леса, включая его экологические функции. Учет этих функций особенно сложен. Анализ отечественной и зарубежной литературы [71, 72] показывает, что до сих пор общепринятых подходов к экономической оценке водоохранных и водорегулирующих свойств леса пока не существует, хотя поиски в этом направлении ведутся интенсивно. Наиболее разработанной (в теоретическом и практическом смысле) частью проблемы экономической оценки лесных ресурсов является оценка леса как источника древесины [73, 74]. В целом лес представляет собой воспроизводимый ресурс и его экономическая оценка должна вестись по общественно необходимым затратам на воспроизводство леса.

Далее

Платежи за загрязнение ОС широко распространены в мировой практике. Используются они и в России.Плата за загрязнение природной среды вводится постановлениями Правительства РФ. В настоящее время действует "Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", утвержденный Постановлением правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 [80]. Он предусматривает два базовых норматива платы: 1) за выбросы (сбросы, размещение отходов) в пределах ПДВ; 2) выбросы в пределах временно согласованных нормативов. Базовые нормативы утверждены Минприродой России после согласования с Министерством экономики и финансов РФ [81].

Далее

Формированию механизма платы в России предшествовал ряд важных нормативных документов. Среди них следует упомянуть прежде всего Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. N 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" [89]. Именно оно дало толчок разработке методик по определению ставок платы за загрязнение природной среды. Затем было разработано "Временное типовое положение об образовании и использовании фондов охраны природы", утвержденное Госкомприродой СССР, Госпланом СССР и Минфином СССР 11 июля 1989 г.. Были разработаны также "Временные методические рекомендации по определению платежей за загрязнение природной среды", утвержденные Госкомприродой СССР. Началась непосредственная работа на местах по внедрению нового природоохранного механизма в виде специальных положений. Например, Новосибирский городской Совет народных депутатов на одной из своих сессий (25 сентября 1989 г.) принял Положение об экономических санкциях, применяемых к предприятиям и организациям города за загрязнение ОС.

Далее

В литературе иногда можно встретить примеры, указывающие на возможность получать доходы от природоохранной деятельности. Например, в работе [95] приводится факт, когда южно-калифорнийская корпорация "Нортроп" сумела сэкономить за 3 года 20 млн дол. при проведении программы сокращения отходов. В этой же работе называется компания "Поля-ройд", которая намерена получать еще большие доходы от реализации программы сокращения масштабов использования токсичных веществ и образования токсичных отходов. Прибыльный экобизнес часто бывает возможен в условиях, когда эффективно действуют получившие в последнее время развитие различного рода компенсационные механизмы. Этими механизмами финансовые средства перекачиваются от фирм с грязным производством к фирмам, активно занимающимся природоохранной деятельностью. В результате выбросы загрязняющих веществ в одном месте как бы компенсируются их сокращением в другом месте. Без соответствующих правовых регуляторов это сделать было бы невозможно, поскольку ни одна фирма, загрязняющая своей деятельностью ОС, не согласится добровольно на передачу своих средств в пользу тех, кто осуществляет компенсационную, природоохранную деятельность.

Далее

Два источника загрязнения можно связать отношением, в рамках которого увеличение выбросов на одном источнике автоматически влечет за собой эквивалентное снижение выбросов на другом. Для этого достаточно установить общее ограничение на выброс загрязняющих веществ и предоставить предприятиям возможность договориться о распределении квот. На практике оказалось удобнее заменить договорные отношения отношениями купли-продажи квот на выбросы.

Далее

План есть упорядоченная по времени система мероприятий по достижению поставленной цели. Планирование необходимо даже в условиях рыночного хозяйства, поскольку перед каждым предпринимателем стоит цель получения максимальной прибыли. Другое дело, что планирование в этом случае осложняется объективной трудностью более или менее точного прогноза рыночной конъюнктуры, подверженной действию стихийных сил.

Далее

С экологической точки зрения важно также планирование использования (зонирование) территорий, которое заслуживает отдельного рассмотрения.Все виды социальной и экономической деятельности осуществляются в пределах определенного географического пространства и предполагают различные способы использования территориального ресурса. По большей части использование территорий - стихийный процесс. Внедрение в этот процесс планового начала произошло прежде всего в районах интенсивного природопользования, какими стали быстро растущие агломерации.

Далее

Процедура экологической экспертизы была создана в США. В первые годы после ее введения Законом о национальной политике в области ООС (1969 г.) влияние ее на хозяйственные решения федеральных министерств и ведомств было весьма незначительным и лишь послужило толчком к усилению научно-исследовательской деятельности в области экологии.

Далее

ООС требует больших финансовых затрат, которые имеют устойчивую тенденцию к возрастанию. Увеличение природоохранных расходов ведет в большинстве случаев к снижению фондоотдачи (увеличению фондоемкости). Наиболее обременительны такие издержки для мелких и средних фирм. В условиях рыночных отношений увеличение природоохранных издержек компенсируется соответствующим ростом цен на продукты и услуги. Иными словами, бремя финансирования природоохранных мероприятий в целом переносится на потребителей.

Далее

Экологические фонды, действующие в пределах той или иной территории (региона), являются аккумуляторами финансовых средств, предназначенных для выполнения мероприятий по воспроизводству природной среды, решения актуальных задач экологии. Создание таких фондов целесообразно на всех уровнях, начиная с городского и кончая федеральным.

Далее

Для санитарно-гигиенических мероприятий, обновления основных фондов природоохранного назначения, выполнения различных иных работ в области ООС предприятия имеют право создавать специальные экологические фонды за счет: а) амортизационных отчислений по сооружениям и объектам природоохранного назначения; б) кредитов, субсидий банков и городского фонда охраны природы; в) доходов от хранения в банке средств экологического фонда; г) экономии платежей за загрязнение ОС, получаемой от снижения выбросов (сбросов) на предприятии; д) отчислений от прибыли предприятия. Все эти средства предприятий создаются в виде специального банковского счета и расходуются в соответствии с указанными выше целями.

Далее

Понятие экологического риска все чаще появляется на страницах изданий, посвященных вопросам ООС и экологического права [131 - 134]. В узком смысле слова экологический риск означает возможность нанесения природной среде того или иного ущерба.

Далее

Для того, чтобы хозяйственная деятельность удовлетворяла экологическим требованиям, последние должны быть развернуты в соответствующую систему норм и правил поведения хозяйственных объектов. Однако это лишь необходимое, но еще не достаточное условие. Достаточным оно становится тогда, когда эти нормы и правила обретают статус государственных стандартов. С этого момента они предмет строгого контроля компетентными государственными органами, причем уже на стадии проектирования хозяйственных объектов. И это вполне естественно: объект не может подчиняться каким-либо нормам и правилам, если этим нормам и правилам не удовлетворяет его проект.

Далее

Естественно, что учет экологических требований должен начаться уже на стадии реализации хозяйственных проектов и планов развития. Игнорирование экологических требований на стадии строительства происходит довольно часто. К тому же строительное производство само по себе представляет значительную угрозу для экосистем. Это производство одно из самых грязных. Оно регулируется у нас обширной системой строительных норм и правил (СНиП). Рассмотрим перечень наиболее распространенных требований к строительному производству.

Далее

Многообразие экологических требований и сложность производственных систем создали в последнее десятилетие своеобразную ситуацию, когда вероятность привлечения фирм и компаний к различным формам ответственности за непреднамеренные экологические нарушения резко возросла. Любопытным в этой связи представляется судебный процесс, возбужденный "Гринпис", в отношении одной английской химической компании, которая загрязняла Ирландское море и реку Темзу незаконными сбросами сточных вод рядом своих предприятий во Флитвуде и Уилтоне. Анализ проб сточных вод, отобранных "Гринпис" у 34 выпускных отверстий в сентябре 1992 г., показал содержание в них 100 хлорорганических соединений и других химических веществ, сбрасываемых в водную среду без разрешения. Ассоциация химической промышленности опровергает заявление "Гринпис", ссылаясь на строгий контроль как самой деятельности предприятий, так и их сбросов, Национальным речным управлением. Ситуация оказалась весьма странной: наличие многочисленных незаконных сбросов при строгом внешнем контроле. Упомянутый судебный процесс по мнению английских экспертов в области природоохранного права свидетельствует о необходимости самоконтроля предприятий с помощью так называемого экологического аудирования [157].

Далее

Проблема использования отходов имеет не только экологический, но и экономический аспект. При наличии соответствующего механизма управления отходами последние могут стать одним из факторов повышения доходов в промышленных корпорациях. Многие руководители промышленных корпораций начинают это понимать. Значительная экономия появляется уже при попытках сократить образование отходов в их источнике. Но при этом особое внимание должно быть уделено контрольным функциям.

Далее

Те отходы, которые по каким-либо причинам не могут быть использованы, становятся или могут стать источником загрязнения ландшафтов. Отходы на земле, в том числе свалки (санкционированные и несанкционированные), отвалы вскрышных пород, терриконы, нарушение почвенного покрова, обусловленное карьерными разработками - типичные ландшафтные нарушения, подлежащие контролю.

Далее

Лицензионный механизм экологического контроля - один из наиболее эффективных правовых механизмов природопользования. Условием его успешной работы является нормирование воздействий на ОС, так как любая деятельность дозволительна лишь в определенных пределах. Иными словами, в основе лицензионного механизма контроля лежит принцип лимитирования природопользования.

Далее

В силу ряда причин экологически опасные отходы могут пересекать государственные границы. Речь в данном случае не идет о естественных переносах загрязнений с воздушными и водными потоками. Пересечение государственных границ диктуется интересами государств, одни из которых желают избавиться от отходов, другие - получить валютные средства за прием и захоронение на своей территории опасного груза. Впрочем бывают и контрабандные перевозки. В целом создается ситуация, требующая контроля и регулирования процессов перемещения опасных отходов и вторичных ресурсов между различными странами мирового сообщества.

Далее

В середине 60-х годов в связи с резкой деградацией ОС во многих регионах мира и осознанием глобального характера экологических проблем наступает оживление законотворческой активности в сфере ресурсопользования и охраны живой природы. Государство начинает предпринимать усилия по организации экологического мониторинга, контролю за состоянием отдельных видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения. Примерно в это время издается "Красная книга". Появляются многочисленные публикации об опасном загрязнении водоемов, атмосферы, продуктов питания, катастрофическом сокращении лесов и т.д.

Далее

Регионализация эколого-правовых механизмов имеет место и в Японии [192]. Здесь нет Министерства по ООС. Главный центральный орган - Управление по ООС - существует как специализированное подразделение при премьер-министре с координирующими и планирующими функциями. Никаких указов это Управление не издает, а лишь определяет и поддерживает экологическую политику.

Далее

В США наблюдается тенденция к возрастанию роли центральной власти в регулировании отношений этих видов природопользования. Государство имеет мощные возможности воздействия на собственность штатов и частных лиц, определяя основные направления природопользования и распоряжения природными ресурсами (в том числе землей) в государственных интересах. В рамках федеральной земельной собственности, охватывающей треть территории страны, конгресс США и федеральное правительство обладают доминирующими возможностями влиять на состояние природных ресурсов, определять их правовой режим эксплуатации, исходя из требований "всеобщих интересов". Напомним в этой связи, что в США действует конституционный принцип верховенства федерального права.

Далее

Совершенствование механизма управления природопользованием вряд ли возможно без самого широкого участия местного населения в подготовке и реализации экологических программ. Инструментом такого участия является территориальное самоуправление. Феномен самоуправления широко распространен в современном мире. В его основе лежит возможность политической и экономической самостоятельности территориальных образований. Однако главной движущей силой, основной "пружиной" самоуправляемых территориальных систем является инициатива и активность широких слоев населения, кровно заинтересованных в социально-экономическом и экологическом благополучии своих территорий.

Далее

Разработка и включение в законодательные акты тех или иных правовых норм не означает, что они будут выполняться. И действительно, мы часто (пожалуй, даже слишком часто) являемся свидетелями того, что принятые на самом высоком уровне законы бездействуют. Например, предписания и нормы Закона РСФСР об охране окружающей природной среды, как показывает практика, не соблюдаются в очень большом числе случаев.

Далее

В России создан весьма сложный и разветвленный аппарат, контролирующий выполнение природоохранного законодательства и обеспечивающий управление природопользованием в соответствии с принятыми правовыми нормами. Тем не менее эффективность исполнительных механизмов не всегда бывает на высоте. В определенной степени это обусловлено сложностью аппарата. Существует множество органов, контролирующих выполнение природоохранного законодательства, и не имеющих четкого разграничения функций, прав и обязанностей. Не удивительно, что сплошь и рядом мы натыкаемся на дублирование функций, и вопросы, за решение которых никто не отвечает.

Далее

Современная правоохранительная деятельность в области ООС по целому ряду причин (громоздкость природоохранного законодательства и исполнительного механизма, низкая правовая и экологическая культура, недостаточная разработанность научного и технического обеспечения и т.д.) обнаруживает бессистемность и слабость. Отсюда многочисленные факты правовой незащищенности отдельных граждан и всего общества от экологических неурядиц и преступлений, и столь же многочисленные факты практически полной безнаказанности как физических, так и юридических лиц, ответственных за природоразрушительные действия.

Далее