Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 76) нормативно-правовая база по предметам совместного ведения на региональном уровне формируется на основе федеральных законов с учетом местных условий. Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
История международного права в области охраны окружающей природной среды начинается с Конвенции по охране дикой природы Африки, 1900 г. В России точкой отсчета принято считать 1911г., когда была подписана Конвенция по охране котиков. В настоящее время существует множество многосторонних международных конвенций и соглашений. Рассмотрим основные из них.
Одной из причин негативных экологических тенденций в России является несовершенство правового инструментария. Его отличают фрагментарность и непрямой характер действия, что вкупе с частыми перестройками природоохранительных органов не способствует улучшению качества окружающей среды. Намечаемый на ближайшее время рост производства может значительно ухудшить экологическую ситуацию в силу наличия как минимум двух негативных тенденций: природоемкости традиционных российских технологий и столь же традиционной экстенсивности хозяйствования.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является базовым законом, на основании которого строится все природоохранное законодательство Российской Федерации.Правовые отношения в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования определены в следующих действующих законах, которые условно можно разбить на четыре группы.
В январе 2002 г. вступил в действие новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Он заменил Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.91 № 2060-1. Все законодательство в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности было построено в соответствии с основными положениями этого закона. Рассмотрим их в сопоставлении с законом 1991 г.
В современных условиях перехода России к рыночным отношениям экологическая экспертиза становится основным элементом принятия решений на любом уровне управления. В первую очередь, это связано с переходом от административных методов регулирования экономикй к рыночным, что предусматривает развитие независимой экологической экспертизы как одного из важнейших инструментов в процессе принятия решений.
Образованную в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации систему законодательных и нормативно-правовых актов в области охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования показывает табл. 1.2.
Основополагающие нормы экологического обоснования проектов содержатся в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»; экологическому нормированию отведена самостоятельная глава (гл. V «Нормирование качества окружающей природной среды»). В ней выделено и охарактеризовано несколько видов экологических нормативов, норм и требований.
СП 11-101-95. Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений. Определяют требования к предпроектной документации — обоснованию инвестиций, которое отражает основные параметры намечаемой деятельности. Согласно данному документу в состав обоснования инвестиций входит раздел «Оценка воздействия на окружающую среду». В СП не приведены конкретные требования к этому разделу, а лишь указано, что они определяются нормативными документами специально уполномоченного органа в области экологической экспертизы, Минстроя (Госстроя России) и другими актами, регулирующими природоохранную деятельность.
Процедура ОВОС, отвечающая требованиям «Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденного приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 18.07.94 № 222, проводилась чаще всего для проектов, осуществляемых крупными компаниями, заботящимися о своем международном имидже, для крупных проектов с участием иностранного капитала, а также проектов, финансируемых международными организациями — Европейским банком реконструкции и развития, Всемирном банке и т. п.
Официальным началом деятельности по ОВОС в нашей стране принято считать 1985 г., когда были утверждены СНиП 1.02.01-85 «О составе, порядке разработки, согласования и утверждения про-ектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений», где в прил. 4 «Охрана окружающей природной среды» появилась рекомендация, согласно которой этот раздел рабочего проекта строительства должен был содержать «комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую природную среду, включая флору и фауну».
На протяжении 80-х гг. XX в. СССР оказался затронут многочисленными экологическими проблемами (воздух городов, засоление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги, Оби, Байкала и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директивных методов показали принципиальную недостаточность существующих механизмов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений.
Российское законодательство по ЭО включает большое количество нормативно-законодательных документов, изданных различными ведомствами и использующих подчас различающуюся терминологию, а подходы, рекомендуемые в этих документах, не всегда полностью соответствуют друг другу даже в том, что касается основных понятий. Ключевыми нормативно-законодательными актами в области экологической оценки в России, несомненно, являются Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и «Положение об оценке воздействия...» 2000 г. Они определяют общие принципы, а также регулируют как права и обязанности участников процесса экологической оценки, так и порядок их взаимодействия.
По мере того, как в мире возрастает озабоченность, вызванная ухудшением состояния окружающей среды, финансирующие организации включают процедуры ЭО проектов в процесс выработки и принятия решений в целях предупреждения риска неплатежей своих заемщиков по ссудам в связи с их деятельностью или бездеятельностью в области охраны окружающей среды. Банками экономически развитых стран накоплен богатый опыт по экологическому сопровождению инвестиционных проектов.
В развитых странах система налогообложения, а также растущая «экологизация» потребительского рынка оказывают интегрированное давление на деятельность компаний и финансирующих их банков. В связи с этим учет природоохранных требований является важным элементом при разработке и развитии стратегии бизнеса, залогом успеха деятельности компаний в результате повышения их конкурентной способности, снижения себестоимости производимой продукции в результате экономии энергии, сырья и природных ресурсов, отсутствия расходов, связанных с выплатой штрафов и компенсаций за превышение экологических нормативов.
Типовой цикл выбора, подготовки, разработки, осуществления и последующей оценки проекта за счет предоставления инвестиционных займов банками протекает в следующей последовательности.Требования банков к кредитованию проектов в части охраны окружающей среды заключаются в том, чтобы принятые к рассмотрению проекты были экологически приемлемыми и обеспечивали устойчивое состояние окружающей природной среды, а любые последствия для нее можно было бы выявить заблаговременно и принять их во внимание при подготовке проекта.
В связи со случаями финансирования Всемирным банком проектов, которые, как оказалось, имеют негативные экологические последствия, к 1984 г. экологическое сопровождение стало обязательным условием для всех проектов, связанных с воздействием на окружающую среду. Сотрудникам было дано указание уделять особое внимание оценке тех экологических эффектов каждого проекта, которые являются потенциально необратимыми. Кроме того, проводимая Всемирным банком политика требовала, чтобы проекты с серьезными негативными последствиями для окружающей среды при отсутствии компенсирующих мер отклонялись от финансирования.
Экологическая классификация производится на стадии отбора проектов, предложенных для финансирования, как с целью оценки того, какие аспекты предлагаемого проекта не значимы с точки зрения экологических требований и можно ли в дальнейшем их не рассматривать, так и с целью выявления важнейших экологических проблем, которые необходимо будет решить в процессе планирования и разработки проекта. В ее результате определяются важнейшие проблемы экологического характера, виды дальнейших ЭО и их предварительный календарный план.
Субъекты Российской Федерации вправе уточнять единую общероссийскую схему.Инвестиционный замысел предлагаемого проекта. Подготовка к строительству начинается с формирования инвестиционного замысла предлагаемого проекта. Само понятие «строительство» включает в себя новое строительство, расширение, реконструкцию, реставрацию и техническое перевооружение отдельных зданий и сооружений, а также благоустройство земельных участков.
Объем обоснований инвестиций должен быть достаточным для принятия инвестором (заказчиком) решения о целесообразности инвестирования, получения от соответствующего органа исполнительной власти предварительного согласования места размещения объекта (акта выбора участка) и разработке проектной документации.
Определение области ограничений, а также качественных и количественных значений уровней приемлемого риска для предполагаемых или осуществленных актов конкретного вида деятельности — мероприятия или проекта, — является целью экологического обоснования проектов. В этом случае управление экологически безопасным развитием осуществляется путем сопоставления реальных качественных и количественных значений уровней негативных воздействий с их регламентированной величиной.
Принцип разумной достаточности, который эволюционно формировался в условиях неразрывной связи человека и природы, был нарушен в эпоху индустриального развития. Локальные и региональные процессы деградации природной среды в разных точках планеты изменили условия жизни, негативные эффекты и явления в живой природе существенно надорвали ресурсную основу развития техносферы. Экологическая доминанта стала определяющей в формировании современной модели постиндустриального информационного общества.
Проблемы столичных регионов. Над крупными городами атмосфера содержит в 10 раз больше аэрозолей и в 25 раз больше газов. Более активная конденсация влаги приводит к увеличению осадков на 5 — 10 %. Самоочищению атмосферы препятствует снижение на 10 —20 % солнечной радиации и скорости ветра. При этом 60 — 70% газового загрязнения дает автомобильный транспорт. Поэтому серьезный вклад в снижение загазованности атмосферы городов могут внести мероприятия по совершенствованию управления автомобильными потоками и рационализации перевозок внутри города. Создание в городах единой автоматизированной системы управления перевозками может резко снизить пробег автомобилей в черте города и, соответственно, уменьшить загрязнение их воздушного бассейна.
Нормирование техногенных воздействий при помощи предельно допустимых выбросов (ПДВ) в атмосферу и предельно допустимых сбросов (ПДС) в водоемы основывается на обеспечении нормативов ПДК в точках контроля. Для атмосферного воздуха — это граница санитарно-защитной зоны предприятия. Для стоков в водные объекты, расположенные в черте населенного пункта, — это расстояние от места выпуска до расчетного створа, где достигается ПДК. Если выпуск расположен за пределами населенного пункта — 1 км от него или 2 км от организованного питьевого водозабора.
Методы экологической защиты основаны на фундаментальных закономерностях массо-энергопереноса в компонентах биосферы и направлены на рассеяние, разбавление или трансформацию загрязнения (воздействия) в безвредные соединения (до безопасного уровня). Наиболее экономически эффективны защитные мероприятия, использующие природные механизмы самоочищения геосистем1.
При химическом загрязнении количественной мерой вредного воздействия выступает объем загрязняющих веществ, который способна ассимилировать геосистема. Основными механизмами ассимиляции выступают: вынос загрязняющих веществ из оцениваемой системы плоскостным стоком и грунтовыми водами, физикохимическая и биохимическая деструкция веществ, перевод токсикантов в нерастворимые формы, сорбция глинистыми частицами и органическим веществом почвы.
Очистка сточных вод — это обработка с целью разрушения или удаления из них определенных веществ, препятствующих отведению этих вод в водоемы в соответствии с нормативными требованиями. Методы очистки промышленных сточных вод и жидких отходов производства делят на две группы: деструктивные и регенерационные.
Приблизительно за 500 лет до н. э. в Афинах был издан первый известный эдикт, запрещающий выбрасывать мусор на улицы, предусматривающий организацию специальных свалок и предписывающий мусорщикам сбрасывать отходы не ближе, чем за милю от города.
Бесконечно разнообразие конструктивных особенностей технических систем экологической безопасности (ТСЭБ). Однако рассмотренные выше базовые принципы создания природоохранных технологий, примененные к конкретным условиям производства с учетом современного состояния местных экосистем и природных особенностей территорий, позволяют выполнить экологическое обоснование проектов и оценить масштабы их использования. В настоящем разделе приведены примеры практического использования ТСЭБ в системе промышленного производства, на транспорте, в энергетике, коммунальном хозяйстве, строительстве и сельском хозяйстве.
Для гражданских объектов следует привести площадь застраиваемой территории, число жителей, характеристики жилого фонда, этажность селитебных районов, уровень их благоустройства и другие параметры. Для промышленного объекта — его производственные характеристики, наименование производств и технологических процессов, работа которых сопровождается выбросами (сбросами) загрязняющих веществ или образованием отходов, объемы потребления электроэнергии, тепла, воды, сырья, полуфабрикатов и других видов ресурсов.
Под гидротехническим сооружением (ГТС) понимаются инженерные сооружения, позволяющие осуществлять различные водохозяйственные мероприятия, а также использовать водные ресурсы и предотвращать вредное воздействие воды и жидких отходов.
Деятельность различных видов транспорта: водного, железнодорожного, автомобильного, воздушного и трубопроводного напрямую связана с возможностью их негативного воздействия на поверхностные и грунтовые воды. И не случайно в этой связи, например, принята Рекомендация ХЕЛКОМ №17/1 от 13.03.96 по снижению выбросов именно от транспортного сектора.
При производстве 1 кВт-ч электроэнергии на ТЭС тепловые отходы в атмосферу и воду составляют соответственно 400 и 135 ккал, на АЭС — 130 и 1900 ккал. Средняя АЭС производительностью 3000 мВт электроэнергии за 1 ч производит более 5 млрд ккал бросового тепла. Охлаждающая способность поверхности воды варьирует в зависимости от ветра и температуры от 7 до 36 ккал в час на 1 м2 на каждый градус разницы между температурой воды и воздуха. Следовательно, для рассеивания тепла стации мощностью 3000 мВт требуется 1800 га водной поверхности.
Не более 1 % от общей массы полезных ископаемых рационально используется после переработки и доставки. Сама их добыча сопровождается огромными сопутствующими массами невостребованного вещества. Так, при современном мировом объеме добычи угля и сланцев более 3 млрд т в год выход твердых, жидких и газообразных отходов составляет более 10 млрд т в год, т. е. более 3 т отходов на 1 т добытого товарного твердого топлива. Выброс отходов предприятий по добыче, обогащению и потреблению твердого топлива в основных бассейнах составляет 400 — 600 кг на человека в год.
Прежде всего, следует отметить очень низкие объемы финансирования природоохранных мероприятий коммунального цикла в России (рис. 3.3).Между тем, климатические и инфраструктурные условия в Российской Федерации более сложные, чем в большинстве развитых стран, поэтому и затраты на природоохранную деятельность даже при одинаковых требованиях к состоянию окружающей среды должны быть по крайней мере не меньше, чем у других государств. Предельные нормы концентраций загрязняющих веществ в сточных водах при сбросе их в водные объекты и системы водоотведения в России иногда устанавливаются более жесткие, чем за рубежом. Наряду с этим до настоящего времени во многих случаях осуществляется сброс в водные объекты вообще неочищенных сточных вод. Кроме этого, объем неорганизованного стока, как правило, значительно превышает объем организованного, что полностью лишает смысла установление жестких предельных норм концентрации загрязняющих веществ.
Лесам отводится важнейшая роль в очищении атмосферного воздуха, пополнении запасов кислорода. Они — объект массового отдыха населения, хранилище богатого генетического фонда. Леса имеют большое значение в регулировании климата и водного баланса. Особую роль играют леса в прибрежной полосе крупных водоемов, определяющие стабилизацию температурного и испарительного режима в весенне-летний период и поведение локальных атмосферных фронтов в приземном слое круглогодично. Неугнетенные древостой способны смягчать температурные контрасты, а любые лесные территории — поддерживать необходимый для нормального существования сложившихся экосистем уровень весеннего влагозапаса.
При проектировании сельскохозяйственных объектов необходимо учитывать характер и состояние существующего сельскохозяйственного использования земель (знать перечень основных землепользователей—производителей сельскохозяйственной продукции, их специализацию, площади используемых сельскохозяйственных угодий, урожайность основных сельскохозяйственных культур, объемы производства, общее поголовье скота и птицы, валовые объемы продукции растениеводства и животноводства за последние пять лет и стоимость сельскохозяйственной продукции; о наличии объектов производственного, жилищного и культурно-бытового назначения сельскохозяйственных предприятий, затрагиваемых (нарушаемых) проектируемым объектом).
К природозащитным объектам относится достаточно обширный перечень сооружений и мероприятий: от особо охраняемых природных территорий до хранилищ отходов. Безусловно, к этому перечню следует причислить и все реализации методов инженерной защиты, но их особенности в той или иной степени уже рассмотрены в предыдущих разделах настоящей главы.
Цель создания ООПТ — сохранение биоразнообразия и эталонных экосистем. Структура ООПТ, например, Ленинградской области представлена в табл. 3.2. Следует отметить, что процесс их создания очень медленный. Он требует исследования затрат, согласований.
Вследствие интенсивных вырубок в долинах рек Лены, Вилюя и Алдана существенно изменился лесопородный состав крупных массивов лиственницы, сформированных на озерно-болотных отложениях, деградировали сосново-лиственничные леса на Лено-Амгинском междуречье в зоне строительства БАМ и угольного гиганта Нерюнгри, распространились послепожарные гнили в лесах Южной Якутии и Восточного Забайкалья.
Грунт считается загрязненным, когда в нем содержится столько загрязняющих веществ, что они могут стать источником вторичного загрязнения и создать опасность для здоровья человека. Чаще всего загрязнение происходит соединениями тяжелых металлов, углеводородами нефтепродуктов, полиароматическими углеводородами, полихлорированными бифенилами и разными органическими растворителями.
Мониторинг — проведение наблюдений (измерений) на закрепленной сети точек (маршрутов) по заданной программе и с заданной периодичностью для оценки состояния окружающей среды и прогноза его изменения.Контроль — проведение наблюдений (измерений) над конкретным параметром на закрепленной сети точек (маршрутов) с целью проверки соответствия параметров системы установленным требованиям (нормативам).
Отсутствие четкого разделения этих понятий сделало неэффективным даже такой долгожданный документ, как Постановление Правительства РФ «О создании единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ)» от 24.11.1993 № 1229.
Методическую помощь должно было осуществлять Министерство охраны окружающей среды Российской Федерации (нынешний правопреемник — Министерство природных ресурсов Российской Федерации), которому также предписывалось организовать взаимодействие ЕГСЭМ, наблюдательных систем ПВО Минобороны России и Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).
Подобная аппаратура обеспечивает возможность функционирования многоступенчатой системы контроля природной среды, представляющей собой открытую иерархическую структуру, где «на нижней ступени» установлена сеть простых датчиков, управляющих устройствами отбора пробы и включающих более сложные анализаторы старших ступеней в случае обнаружения аномалий состава и свойств контролируемой среды.
Аэрокосмические методы дистанционного измерения представляют широкие возможности для изучения естественной и сельскохозяйственной растительности, определения запасов биомассы и ее продуктивности.Наблюдения за дымовыми выбросами позволяют установить по степени прозрачности факелов плотность частиц в них. Примеси, составляющие такой факел, можно определить по поглощению радиации в соответствующих зонах поглощения различными газами.
Подписание в 1979 г. в Женеве Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (LRTAP Convention) стимулировало разработку пяти специализированных программ международного сотрудничества (ICP), подготовленных Рабочей группой Европейской экономической комиссии Организации объединенных наций (ЕЭК ООН) и призванных обеспечить достоверные оценки глобальных и региональных трансграничных воздействий.
Основными элементами системы управления охраной окружающей среды в России выступают лимитирование, лицензирование, сертификация и паспортизация, проводимые в соответствии с экологическими требованиями нормативной документации.
Общие экологические требования при эксплуатации предприятий установлены Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (гл. VII). Предприятия обязаны принимать эффективные меры по соблюдению технологического режима и выполнению требований по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды.
Проблема рационального использования, охраны и обеспечения условий воспроизводства природных ресурсов — необходимая база перехода к устойчивому развитию. Под рациональным природопользованием понимаются такие способы извлечения или использования природных ресурсов, которые обеспечивают их экономически и экологически оправданное получение и предотвращают нарушения и загрязнения окружающей среды при оптимальных затратах на процесс.
Права пользования водными объектами, в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора на пользование водным объектом. Они возникают с момента государственной регистрации договора на пользование водным объектом.
Недра в границах территории России, включая подземное пространство и полезные ископаемые, являются государственной собственностью.Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Их предоставление в пользование оформляется специальным разрешением в виде лицензии, удостоверяющей право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении определенных условий.
Экологическая сертификация соответствия — процедура подтверждения соответствия сертифицируемого объекта предъявляемым к нему экологическим требованиям.Экологические требования — ограничения, установленные в законодательных и нормативных документах и направленные на обеспечение рационального природопользования, охрану окружающей среды, защиту здоровья и генетического фонда человека.
При проведении сертификации по экологическим требованиям может быть использован экологический аудит, который призван участвовать в аккредитации сертификационных центров. По отношению к объекту экологической сертификации аудит может быть внутренним (по заказу объекта сертификации) или внешним (по заказу органа сертификации или испытательно-аналитической лаборатории).
Экологическое нормирование, по А. Ю. Опекунову (2001), — это разработка и апробация научно обоснованных критериев и норм предельно допустимого вредного воздействия на природную среду и человека, а также норм и правил природопользования на основе общих методологических подходов, комплексного изучения и анализа экологических возможностей экосистем и их отдельных компонентов.
Практика экологического нормирования, особенно бурно развивающегося в последние десятилетия, выделила три основных нормирования (табл. 4.2): санитарно-гигиеническое, экосистемное и производственно-ресурсное.
К основным механизмам экологического нормирования следует отнести лимитирование (ограничение), лицензирование, паспортизацию и сертификацию (см. подразд. 3.2.3).Лимитирование — деятельность по установлению пределов вредного воздействия (химического, физического, биологического и др.) на окружающую среду и человека или ограничений на использование природных ресурсов. Оно является важнейшим механизмом экологического нормирования, особенно в санитарно-гигиеническом направлении. На принципе лимитирования построена вся система ПДК вредных веществ и ее производных, ПДУ физических воздействий, ограничений воздействия производственной деятельности человека и эксплуатации природных ресурсов. Лимитирование как механизм ограничения также включает в себя систему производственных, отраслевых и региональных норм природопользования. Для водных ресурсов это лимитирование отведения и потребления, нормы истощения и изъятия воды, размеры водоохранных зон. В лесном хозяйстве базовыми являются нормы возраста рубок и воспроизводства лесов, нормы лесосеки и пр. В большинстве отраслей промышленности применяются нормы ре-сурсоемкости.
В целях государственного регулирования выбросов вредных веществ в атмосферный воздух устанавливаются ПДВ. Предельно допустимые выбросы определяются территориальными органами МПР России для каждого конкретного стационарного источника выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их совокупности, т. е. для предприятия в целом.
Нормативы ПДС вредных веществ в водные объекты используются при выдаче лицензий на водопользование, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, наложении штрафов и предъявлении исков о возмещении ущерба при нарушении водного законодательства, оценке эффективности водоохранных мероприятий. Они устанавливаются для каждого выпуска сточных вод, исходя из условий недопустимости превышения ПДК вредных веществ в установленном контрольном створе или на участке водного объекта с учетом его целевого использования, а при его превышении — исходя из условия сохранения (не ухудшения) состава и свойств воды в водных объектах, сформировавшихся под влиянием природных факторов. При этом учитываются ассимилирующая способность водного объекта и оптимальное распределение массы сбрасываемых веществ между водопользователями, сбрасывающими сточные воды.
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», принятый в 1998 г., определил правовые основы обращения с отходами в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
Система управления окружающей средой — часть общей системы административного управления, которая включает в себя организационную структуру, планирование, ответственность и отчетность, методы, процессы и ресурсы, необходимые для разработки, внедрения и реализации природоохранных мероприятий.
В соответствии с российским законодательством промышленные предприятия обязаны отчитываться о своей деятельности в органах государственной статистики в рамках форм федерального государственного статистического наблюдения.
В общем случае система документации предприятия по вопросам природопользования и охраны окружающей среды включает в себя многочисленные документы, которые можно условно разделить на семь групп.Федеральный закон «Водный кодекс Российской Федерации» от 16.11.95 № 167-ФЗ (с изменениями от 30.12.01).
Экологическое сопровождение планируемой хозяйственной деятельности служит одним из основных элементов обеспечения устойчивого развития. Являясь не только превентивным инструментом экологического регулирования, но также и инструментом планирования и проектирования, оно помогает формировать стратегические решения в соответствии с экономическими, социальными и экологическими целями устойчивого развития.
Общепринятым является следующее определение: ОВОС представляет собой деятельность, направленную на выявление и прогнозирование воздействия на среду обитания, здоровье и благосостояние людей со стороны различных мероприятий и проектов, а также на последующую интерпретацию и передачу полученной информации.
За рубежом началом деятельности под названием «оценка воздействия на окружающую среду» считается принятие Конгрессом Соединенных Штатов Америки (1969) и затем подписание Президентом США Р. Никсоном (1970) законодательного акта «О национальной политике в области окружающей среды» (National Environmental Policy Act — NEPA). Данный законодательный акт был принят для координации деятельности федеральных ведомств, с тем чтобы использовать систематический, междисциплинарный подход, при котором обеспечиваются интеграция естественных и общественных наук, проектирование среды обитания при планировании и принятии решений.
Оценки последствий воздействия должны основываться на расчете и всестороннем анализе комплексного ущерба окружающей среде. Понятие «комплексный ущерб» включает затраты на сохранение качества окружающей среды и компенсацию потерь от загрязнения. При этом рассматриваются три основные группы затрат.
Само понятие «ОВОС» пришло из международного экологического права. В «Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» ОВОС рассматривается как национальная процедура оценки возможного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспоо, Финляндия, 25 февраля 1991 г.). Она направлена на предотвращение вредного трансграничного воздействия в результате планируемой деятельности, а также на его уменьшение и контроль за ним. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте была подписана Правительством СССР 06.07.91 и подтверждена Правительством РФ от 13.01.92 № Н-№ 11 ГП МИД России.
В соответствии с требованиями Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте каждое государство — участник Конвенции должно разработать свою национальную процедуру оценки воздействия на окружающую среду. Для Российской Федерации «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ» было утверждено Приказом Госкомэкологии России от 16.05.00 № 372 и зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации от 04.07.2000 № 2302.
Во многих странах до появления экологически ориентированных правил планирования и проектирования функции анализа экологического обоснования проектов выполняли процедуры экологического лицензирования намечаемой деятельности. В частности, практика землепользования подразумевала учет экологических факторов при развитии интенсивного сельскохозяйственного производства.
Первый этап представляет собственно экологическое нормирование, второй этап относится к компетенции стандартизации. Итогом стандартизации является установление правил и норм в виде стандарта или других нормативных документов, характеризующихся соответствующим правовым статусом. Стандартизация в области охраны природы — это еще и механизм реализации принципов экологического нормирования.
Таким образом, фирма А, поступая так из лучших побуждений, теряет конкурентоспособность независимо от позиции фирмы Б. Следовательно, необходимы экономические механизмы, финансово влияющие на компанию-нарушитель. Нельзя позволять группам с сиюминутными политическими или экономическими интересами препятствовать решению экологических проблем. Как бы ни были обременительны расходы на снижение риска, их надо предусматривать, так как компенсировать деградацию окружающей среды будет значительно дороже.
Развитие представлений об эффективных ключевых факторах, влияющих на состояние окружающей среды, прошло несколько крупных этапов.Принятие концепции абсолютной связи социальных, экономических и экологических процессов привело к развитию систем оценок состояния изменений окружающей среды и их причинно-следственных связей как юридического инструмента управления. Логичным продолжением этого процесса стали разработка и последующее внедрение в промышленную и хозяйственную практику системы международных экологических стандартов и нормативов ISO 14000.
Но в то же время проблема развития национальных критериев (индикаторов) на этой методологической основе представляет крайне актуальную задачу. Необходимость ее скорейшего решения определяется все более глубоким вовлечением Российской Федерации в системы международных связей в области охраны среды. В то же время приток зарубежных инвестиций в российскую экономику зависит в том числе и от внедрения системы международно признанных требований и стандартов в области охраны среды и принципов развития экономики (экологический аудит, оценка выполнения взаимных обязательств и т.д).
У инспекторов природоохранных агентств есть несбыточная мечта о разработке некоего единого интегрального критерия состояния окружающей среды. Однако он, как вечный двигатель, невозможен в принципе в силу многофакторности изменения компонентов окружающей среды. Поэтому используются либо многостадийная система оценки, либо несколько параллельных направлений, например по отдельным видам объектов природы или наиболее опасным видам загрязняющих веществ.
Общеизвестно, что экологически опасные факторы — это воздействия окружающей среды, которые способствуют или приводят к качественным и количественным нарушениям в экосистемах, а также оказывают влияние на жизнеспособность и адаптацию популяций и человека — основную составляющую общей экосистемы.
В Российской Федерации на уровне нормативного документа существуют только несколько схем индикации состояния среды. Это прежде всего критерии устойчивого лесопользования и «Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия».
В 80-е гг. XX в. в развитых странах существовали десятки информационных систем. Каждая такая система представляла собой локальную или распределенную сеть, объединяющую компьютеры правительственных, научных учреждений. В конце 80-х гг. такие локальные сети начали быстро объединяться. В 1992 г. возник Интернет, который иногда называют «сетью сетей». Интернет — это некоммерческое объединение многих сетей. В «сети сетей» нет единого центра управления, и она никому не принадлежит.
Широкое распространение получили экспертные оценки на основе балльных шкал, основанные на квалифицированном анализе результатов геоэкологических исследований. Они используются применительно к сложным системам, для которых получение прямых количественных характеристик затруднено из-за отсутствия методик расчетов.
Оценка воздействия на окружающую среду выполняется разработчиками ТЭО конкретного проекта. Проектанты готовят предусмотренную природоохранным законодательством документацию, которая затем оценивается членами экспертной комиссии ГЭЭ с точки зрения достоверности, полноты, соответствия нормам природопользования и достаточности предложенных технических систем экологической безопасности.
Любая планируемая к реализации хозяйственная деятельность должна быть экологически обоснована. Экологическое обоснование — это совокупность оценок и научных прогнозов экологической опасности для экосистемы и населения от намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Одним из видов экологического обоснования является ОВОС, предназначенная для анализа наиболее важных с точки зрения потенциального воздействия на окружающую среду видов деятельности.
Цель проведения ОВОС — определение характера и масштабов, степени опасности всех потенциальных видов воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и здоровье населения, оценка экологических, экономических и социальных последствий этого воздействия, рассмотрение альтернативных проектных решений1, включение в них мероприятий по предотвращению или смягчению воздействий на окружающую среду, а также учет общественного мнения.
На любой стадии разработки проектной документации заказчик (инвестор) готовит техническое задание, в котором перечисляются характеристики объекта или вида планируемой деятельности (что, где, как и когда будет построено); планируемые природоохранные технологии (что предусмотрено для защиты окружающей среды и здоровья населения); требования к уровням воздействия их на окружающую среду и здоровье населения. В основе технического задания лежат результаты предварительной оценки воздействия.
Процесс выработки решений по объекту, для строительства которого требуется новый земельный участок, разбивается на два этапа.Первый этап — от момента обращения заказчика в орган власти с просьбой о предоставлении земельного участка до принятия последним решения о резервировании (подписания Акта выбора) некой площадки.
С учетом этих ограничений выявляют пробелы в данных и планируют получение недостающего материала.Наряду с природными условиями и компонентами окружающей природной среды должны быть определены и описаны наиболее важные составляющие социально-экономической обстановки в районе осуществления проекта. Это связано с тем, что при проведении ОВОС окружающая среда рассматривается как единая природно-социальная система. Значимость изменений в окружающей среде в большой степени определяется последствиями социально-экономического характера. При анализе современного состояния окружающей среды и тенденций ее изменения возможно использовать фондовые материалы, литературные источники, а также проводить изыскания, собирать собственные данные в зависимости от наличия средств и необходимой глубины изучения.
Химическое воздействие нормируется через ПДК вредных веществ в средах и компонентах экосистем. Физические воздействия (электромагнитное, радиационное, шумовое, тепловое и т.д.) ограничиваются через ПДУ и ПДД. Качество окружающей среды и ее компонентов оценивается через систему разного рода индексов (ИЗА, ИЗВ и т.д.). В соответствии с этими ограничениями разрабатываются размеры СЗЗ зеленых зон городов и источников водоснабжения. Выполняется нормирование индивидуального и группового риска при разного рода чрезвычайных ситуациях.
Рекомендации ВОЗ (1978) определяют риск как «ожидаемую частоту нежелательных эффектов, возникающих от заданного воздействия загрязнителя». Согласно Глоссарию Американского агентства охраны окружающей среды (USЕРА), риск есть «вероятность повреждения, заболевания или смерти при определенных обстоятельствах. Количественно риск выражается величинами от нуля (отражающего уверенность в том, что вред не будет нанесен) до единицы (отражающей уверенность в том, что вред будет нанесен)».
На этапе строительства исследуются аномальные объекты на территории проекта: зоны повышенной седиментации, зоны размыва, участки опасного (критического) нарушения или загрязнения, выделяемые с помощью материалов Роскомгидромета, данных геоэкологических исследований, материалов дистанционного зондирования, ведомственных материалов. Например, карта комплексных геохимических аномалий в распределении валовых концентраций изученных токсикантов в почвах (рис. 7.4) характеризует ситуацию, сложившуюся при функционировании воздушных переносов промвыбросов в течение длительного периода (10— 15 лет).
Используемые методические подходы, оформление и представление материалов должны соответствовать общепринятым отечественным и мировым стандартам. При этом, определяя экологоэкономическую оценку намечаемой хозяйственной или иной деятельности, необходимо доказать, что ее положительный эффект явно превышает экологические потери.
Параметры аномальных и фоновых объектов определяются на массивах исходных данных или специализированных выборках методами непараметрической многомерной статистики: регрессии, кластера, главных компонентов, классификации, обеспечивающих устойчивые оценки средних значений факторов и меры их изменчивости. С помощью рядов наблюдений выявляют и характеризуют потоки загрязняющих веществ в компонентах окружающей среды.
Методы экологического прогнозирования наиболее разработаны для глобальных оценок, при которых осуществляется анализ моделей развития. На региональном, локальном и объектовом уровнях применяют все более конкретные модели, постепенно сдвигаясь в сторону оценок экологических воздействий по процедуре ОВОС и экологической экспертизы.
С другой стороны, оценка значимости воздействий на окружающую среду не может быть полностью осуществлена узкими специалистами, она относится к общим методам ЭО.Как и другие задачи, выполняемые в ходе ОВОС, прогноз воздействий на окружающую среду является не самоцелью, а средством подготовки информации для лиц, принимающих проектные, управленческие и иные решения, а также других заинтересованных сторон. В идеале, опираясь на результаты оценки воздействия, органы власти, лица, принимающие решения, общественность и другие заинтересованные стороны смогут сказать, какой из предлагаемых вариантов намечаемой деятельности предпочтительнее (включая и вариант отказа от нее).
Заключение не должно превращаться в перечень негативных воздействий. Первоосновой этого документа является сам проект.Форма документации по ОВОС настолько же важна для эффективности всего процесса экологической оценки, как и ее содержание. Отчет по ОВОС или аналогичный документ должны быть понятными для лиц, принимающих решения, экспертной комиссии и общественности.
Лица, использующие результаты ЭО, во многих случаях не имеют возможности оценить, насколько качественно она проведена, поэтому требуется проверка качества документации по ЭО. В большинстве случаев в процессе такой оценки обеспечивается участие заинтересованных сторон (в том числе общественности). В России проверка адекватности и полноты предоставляемых заказчиком материалов по оценке воздействия осуществляется в ходе государственной (а иногда и общественной) экологической экспертизы.
В странах Европейского Союза накоплен богатый опыт экологической оценки разнообразных проектов, которая, как говорилось в гл. 5, носит название Environmental Impact Assessment (EIA). В результате гармонизации национального природозащитного законодательства процедура ОВОС приобрела современные черты. Разработчики EIA должны ответить на ряд принципиальных вопросов.
Проиллюстрируем на примере развития транспортной инфраструктуры в Нидерландах процесс прохождения проекта по правилам ЕС на всем его пути: от формулировки стратегического замысла до эксплуатации объекта.
Выше была описана формальная процедура ОВОС. Основные шаги, которые должны быть сделаны в каждом процессе ОВОС, следующие.Когда Директива ЕС по стратегической оценке (2001/42/ЕС) окружающей среды была осуществлена в Голландских инструкциях, она стала обязательным элементом ОВОС в Нидерландах. Со стадией скрининга тесно связан обзор имеющихся материалов.
В 2001 г. распространена Директива ЕС по стратегическим экологическим оценкам (SEA). EIA и SEA проводятся для различных видов проектов, затрагивающих инфраструктуру: автомагистралей, железных дорог, водных путей, портов, дамб и т.д. Целесообразность этих процедур для планов и программ до сих пор обсуждается.
Статус экологической оценки. Перед тем как приступить к осуществлению той или иной деятельности в Российской Федерации, заказчик проекта должен обратиться за официальным разрешением. Экологическая оценка является частью процедуры получения официального разрешения. В соответствии с российским законодательством процесс ЭО, как уже рассмотрено выше, состоит из процедур ОВОС и ГЭЭ.
Главным результатом экологической оценки на любой стадии прохождения проекта является учет экологических факторов в процессе принятия решений по планируемой деятельности. Инвестором или разработчиками принимаются предпроектные и проектные решения различного уровня, которые корректируются в соответствии с промежуточными и окончательными результатами ОВОС (например, в итоге сравнительного анализа альтернативных решений и т.п.). На основе прогноза воздействий могут быть приняты решения об осуществлении мер по их смягчению.
Экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости ее осуществления в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий. Порядок организации и проведения экологической экспертизы определен Федеральным законом «Об экологической экспертизе».
Проведение ГЭЭ регламентируется Федеральным законом «Об экологической экспертизе», а также рядом подзаконных актов, уточняющих его положения. В этих положениях определены требования к охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности населения. Конкретные требования, учитывающие отраслевую и ведомственную специфику, отражены в многочисленных нормативных документах, рассматривающих экологические вопросы при проектировании и строительстве различных объектов, в том числе охраны воздушного бассейна, поверхностных и подземных вод, почв и недр, растительного и животного мира, природно-культурного наследия и пр.
Государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчикам материалов требованиям Федерального закона «Об экологической экспертизе» и других нормативноправовых документов, установленному Правительством РФ порядку проведения.
Созданию и регистрации предприятий с иностранными инвестициями, связанных с проведением крупномасштабного строительства или реконструкцией, осуществление которых может оказывать вредное воздействие на природную среду, должна предшествовать экологическая экспертиза на федеральном уровне в случае, когда объем иностранных инвестиций превышает 500 тыс. долл. и на уровне субъекта Российской Федерации в случае меньшего объема инвестиций.
Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной МПР России для объектов федерального уровня или территориальными подразделениями МПР России для объектов уровня субъектов Российской Федерации. Результатом ее проведения является заключение государственной экологической экспертизы. Повторное проведение осуществляется на основании решения суда.
Для принятия материалов на ГЭЭ надо обязательно предоставить сведения по ОВОС намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости реализации этой деятельности.Материалы по объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня направляются заказчиком в МПР России, а по объектам государственной экологической экспертизы уровня субъектов Российской Федерации — в территориальные органы МПР России.
Государственная экологическая экспертиза объекта начинается со дня подписания приказа МПР России или его территориального органа о проведении экспертизы. В приказе утверждаются состав экспертной комиссии, включая ее председателя и секретаря, календарный план работы комиссии и технические задания членам комиссии.
Текст заключения должен быть сбалансирован таким образом, чтобы по его содержанию можно было иметь полное представление об объекте, документация на создание (реконструкцию, расширение и т.д.) которого представлена на экспертизу; о принятых природоохранных решениях, минимизирующих негативное воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду; о соответствии природоохранных решений требованиям законодательных актов и нормативным документам Российской Федерации; из текста, как следствие, вытекает оценка возможности (невозможности) реализации объекта экспертизы.
Повторная ГЭЭ проводится экспертной комиссией, как правило, в первоначальном составе, и образуется тем же уполномоченным органом. Финансовое обеспечение повторной ГЭЭ осуществляется заказчиком.Нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе также являются финансирование и кредитование реализации объекта экологической экспертизы банковскими организациями, их должностными лицами, иными юридическими и физическими лицами без положительного заключения ГЭЭ.
Во всех случаях ГЭЭ выступает как процедура оценивания достаточности экологического обоснования проектов. При этом экспертная комиссия исходит как из формальных признаков, определенных нормативной базой, так и из содержательного сопоставления существующей экологической ситуации и той обстановки, которая сложится при создании и эксплуатации планируемого объекта.
Важность составления ПЭМ заключается не только в том, что они сводят в единый документ требования к природоохранным мероприятиям, облегчая таким образом контроль над их исполнением. В современных системах экологического регулирования одобрение проектов и контроль за их исполнением могут осуществляться на различных уровнях административного и государственного управления.
Послепроектные стадии ЭО наименее формально и методологически проработаны. Однако сегодня требования о проведении мониторинга на этих стадиях достаточно распространены во многих странах. Разработка и включение ПЭМ в ОВОС более редки. Еще более редкими являются требования о создании СЭМ. Например, проект закона Эстонии называется «Об экологической оценке и экологическом аудите». Положения проекта этого закона, касающиеся экологического аудита, могут звучать и в смысле после -проектного анализа, хотя основное содержание аудита трактуется как источник данных для ОВОС.
Решение об осуществлении любого крупного проекта, например нефтеналивного порта, принимается в рамках отраслевых программ или планов территориального развития, которые должны иметь стратегическую ЭО. Следствием принципа превентивности является то, что оценка деятельности должна осуществляться до принятия соответствующего решения в контексте самого плана или программы. В ходе такой оценки, в частности, могут быть рассмотрены альтернативные способы достижения поставленных целей (например, выбор вида транспортировки нефти: железная дорога, трубопровод, танкеры «река—море»), в том числе варианты осуществления конкретных проектов для достижения этих целей.
Термин «стратегические документы» охватывает всю совокупность инициатив, выходящих за рамки проектов конкретных объектов. Как правило, между ними предполагаются иерархические отношения — разработка, например, интегрированного стратегического плана развития района должна опираться на более общие решения, принятые на уровне субъекта федерации. При этом результаты, полученные в ходе оценки стратегических документов, могут использоваться при экологической оценке проектов, вытекающих из них. Результаты стратегической ЭО могут содержать указание на потенциальные проблемы, которые должны быть особенно тщательно исследованы на проектном уровне, граничные условия и т. п.
Благодаря концепции устойчивого развития масштабы природоохранной политики расширились и она охватила другие политические сферы. Эта концепция связала «экологическое мышление» с проблемами развития — в частности, с проблемами социально-экономической политики.
Документация для стратегической ЭО должна содержать описание компонентов окружающей среды, которые могут быть затронуты в результате осуществления плана, в том числе непосредственно не расположенные на территории, охватываемой планом. Особое внимание должно быть уделено наиболее ценным и уязвимым компонентам окружающей среды.
Законченная в 2002 г. стратегическая ЭО проекта реконструкции порта Роттердама служит наглядным примером выполнения подобных исследований. Порт Роттердама входит в пятерку крупнейших портов мира, а по объему перегрузки наливных грузов он является крупнейшим портом в мире. Благоприятное расположение порта в дельте Рейна создает отличные возможности для его дальнейшего расширения.
Государственная и общественная экологические экспертизы регулируются одними и теми же законами, однако функции этих процедур, а также их место в системе принятия решений существенным образом различаются. При этом процедура ОЭЭ пока практически не регламентирована.
Организовывать участие общественности в процессе экологической оценки может инициатор деятельности или государственные органы. По российскому законодательству мероприятия по участию общественности могут проводиться по инициативе самой общественности и организовываться в форме ОЭЭ.
Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной или одновременно с ней. Наиболее эффективно проведение ОЭЭ еще на стадии обоснования инвестиций. Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о ее проведении.
Финансирование ОЭЭ осуществляется за счет собственных средств общественных организаций (объединений), общественных экологических и других фондов, целевых добровольных денежных взносов граждан и организаций, а также за счет средств, выделяемых в соответствии с решением соответствующих органов местного самоуправления.
Государственная экологическая экспертиза является организа-ционно-правовой формой предупредительного контроля. Как уже отмечалось, ее основным документом является заключение, содержащее обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта ГЭЭ. Для осуществления контрольных функций за выполнением требований заключения ГЭЭ информация о нем направляется органам государственного экологического контроля, исполнительной власти субъектов и местного самоуправления. В отдельных случаях по решению государственного органа в области экологической экспертизы информация о заключении ГЭЭ может быть направлена банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта экспертизы.
Федеральные государственные инспекторы осуществляют контроль федеральных объектов, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды могут быть обжалованы в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Организация охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на уровне субъектов Российской Федерации индивидуальна. Например, органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в Москве является Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы, в Санкт-Петербурге — Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Администрации Санкт-Петербурга, в Ленинградской области — Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области и т. д.
За нарушение законодательства об экологической экспертизе Кодексом Российской Федерации «Об административных правонарушениях» (ст. 8.4), который вступил в действие с 1 июля 2002 г., предусмотрена административная ответственность за нарушения законодательства об экологической экспертизе (табл. 11.1).
Представления о привлечении физических лиц к уголовной ответственности за экологические преступления направляются государственным инспектором по охране природы в следственные органы.К уголовной ответственности по данным статьям могут быть привлечены как должностные лица или лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, так и другие лица, совершившие экологические преступления.
В государственном механизме надзора за исполнением экологического законодательства немалую роль играет прокурорский надзор за исполнением законодательства об экологической экспертизе и нормативном обеспечении экологической безопасности в связи с подобными правонарушениями. От полноты и достаточности правовых норм, регулирующих охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, зависит и эффективность прокурорского надзора в этой сфере.
Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды организуется с целью наблюдения за происходящими в ней физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир, а также обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.