Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека.Актуальность правового регулирования отношений в области взаимодействия общества и природы вызвана тем, что человек все в большем объеме влияет на окружающую природную среду, причем его влияние очень часто носит негативный характер.
Государственный интерес в формировании экологического права, т. е. в переходе к нему от права природно-ресурсного, выражается в том, что в сложившихся противоречиях между обществом и природой невозможно навести должный правопорядок без дополнительных правовых усилий и эти усилия должны носить характер не частных усовершенствований, а радикального изменения всей системы правового регулирования.
Эколого-правовой статус человека включает в себя экологические права и обязанности, гарантии и меры защиты этих прав.Экологические права человека — это признанные и закрепленные в законодательстве права индивида, обеспечивающие удовлетворение его потребностей в процессе взаимодействия с природной средой.
Источниками экологического права в России являются: Конституция Российской Федерации, международные договоры России, законы Российской Федерации, федеративный договор, нормативно-правовые акты Президента, Правительства Российской Федерации, законодательные и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
Объектами экологического права являются составные части окружающей природной среды, взятые под охрану законом. Охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения на территории России подлежат: естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, природные парки, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.
Отношения собственности на природные ресурсы регулируются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом, природноресурсовым и природоохранительным законодательством Российской Федерации и ее субъектов, Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах». В экологическом праве право собственности на природные ресурсы рассматривается лишь в той части, в какой оно ограничено на основании федерального законодательства для рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства и охраны окружающей среды.
В соответствии с современными представлениями охрану окружающей среды можно обеспечить лишь путем принятия комплекса организационных, правовых и экономических мер, направленных на снижение уровня вредного воздействия человеческой деятельности, на природную среду и на ее объекты в случае разрушения.
Экономико-правовой механизм — система экономически-стимулирующих инструментов (способы воздействия, меры) природопользования и ООПС. Правовой механизм образуют основные правовые институты: юридическая ответственность за экологические правонарушения и возмещение вреда, причиненного загрязнением ОПС.
Механизм воздействия общества на систему «человек-при-рода» включает различные формы экологического контроля за состоянием природы, ее охраны и рационального использования. Среди них главным является государственное регулирование ООПС и природопользования.
Закон об ООПС определяет систему органов управления охраной окружающей природной среды как органы федеральной государственной власти общей и специальной компетенции. К органам федеральной государственной власти общей компетенции относятся: Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации (ст. 5-6 Закона). Специально уполномоченные федеральные государственные органы (ст. 7 Закона) — органы государственного управления, осуществляющие свои функции на всей территории России самостоятельно и через свои территориальные органы.
Мониторинг окружающей среды — система долгосрочных наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей среды и его изменений, т. е. это процесс: 1) первоначального сбора и 2) преобразования информации о состоянии естественных и антропогенных изменений ОПС. Мониторинг может быть фоновым, направленным на слежение за природными явлениями, протекающими в естественной обстановке, без антропогенного влияния; он осуществляется на базе биосферных заповедников. В ходе другого вида мониторинга — импактно-го — происходит слежение за антропогенным воздействием в особо опасных зонах.
Экологическое нормирование, по сути, есть определение качества ОПС, т. е. такого состояния ее экологических систем, которое постоянно и неизменно обеспечивает процесс обмена веществ и энергии между природой и человеком и воспроизводит жизнь на планете.
Экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности объекта экологическим требованиям (с использованием данных по оценке воздействия на ОПС) и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий.
Экологическое лицензирование — деятельность компетентных государственных органов по выдаче лицензий (разрешений) предприятиям, организациям и учреждениям, а также физическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на природопользование или осуществление хозяйственных и иных работ, касающихся ООПС.
Экологическая сертификация — деятельность специальных органов по подтверждению соответствия сертифицированного объекта (продукция, технологические процессы, отходы производства и потребления, природные ресурсы, объекты ОПС, экологические услуги) установленным в отношении него экологическим требованиям.
В целях повышения экологической культуры общества и профессиональной подготовки специалистов в России создается система всеобщего комплексного и непрерывного экологического воспитания и образования, охватывающая весь процесс дошкольного, школьного воспитания и образования, профессиональной подготовки специалистов в образовательных учреждениях среднего и высшего профессионального образования, их переподготовки.
Противостояние экономики и экологии — одна из важнейших проблем охраны окружающей природной среды. До введения в действие Закона об ООПС решить ее пытались в основном путем применения мер административного воздействия на основе установления запретов и ограничений, мер административного и уголовного наказания. Однако такой подход не принес ожидаемого результата.
Рассмотрим характеристики отдельных элементов экономико-правового механизма ПР и ООПС.Этот вид регулирования представляет собой мероприятия по ПР и ООПС в составе экологических программ, разрабатываемые на основе комплексного анализа важнейших факторов (демографическая ситуация, научно-технический потенциал, социальная структура, состояние природных ресурсов) и перспектив их изменений с учетом природноресурсного потенциала отдельных регионов.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ■ июня 1992 г. № 442 было утверждено Положение о федеральном экологическом фонде. Порядок направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные фонды определен в письме Минфина России от 10 июня 1993 г. № 71.
Цель платежей заключается в стимулировании природо-пользователей к рациональному использованию тех ресурсов, за которые они платят, и к повышению эффективности их природоохранной деятельности. В ст. 20 Закона об ООПС закреплено два вида платежей: 1) плата за пользование природными ресурсами и 2) плата за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия на нее.
Обязательное экологическое страхование — осуществляемое в силу закона страхование гражданско-правовой ответственности предприятий, организаций, учреждений, чья деятельность является источником повышенной опасности для окружающей среды, за причинение ущерба гражданам и юридическим лицам в результате негативного воздействия на природные объекты вследствие аварий и техногенных катастроф на указанных предприятиях и в результате воздействия загрязненных природных объектов на население и территории. Такое страхование предусмотрено в настоящее время лишь Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии».
Примерами стимулирующей налоговой политики по отношению к предприятиям, осуществляющим свою деятельность в природоохранной сфере, являются следующие нормативноправовые акты: Закон РСФСР от 13 декабря 1991 г. «О налоге на имущество предприятий», Закон РСФСР от 27 декабря 1991 г. «О налоге на прибыль предприятий и организаций».
Объектом экологического правонарушения являются установленные в законах, иных нормативных правовых актах порядок и правила использования и сохранения благоприятной для человека окружающей природной среды и отдельных природных объектов.
Выраженное в ГК РФ общее положение о том, что причинивший вред обязан его возместить, если не докажет, что вред причинен не по его вине, находит свою конкретизацию и в эколого-правовых отношениях по возмещению вреда, как они сформулированы в Законе об ООПС.
Вред, причиненный нарушением экологического законодательства, в соответствии со ст. 1064 ГК РФ и ст. 86 Закона об ООПС подлежит возмещению виновным лицом в полном объеме независимо от того, причинен ли он в результате умышленных действий (бездействия) или по неосторожности. Исключение составляют ситуации, когда вред причинен предприятием, учреждением, организацией, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей природной среды (ст. 1079 ГК РФ, ст. 88 Закона об ООПС). В этих случаях ответственность наступает независимо от наличия вины, если причинитель вреда не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего.
Компенсация ущерба населению, вызванного стихийными бедствиями, авариями и катастрофами, регулируется специальным законодательством.Вред, причиненный здоровью граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций или отдельных граждан, подлежит возмещению в полном объеме (ст. 89 Закона об ООПС). В соответствии с нормами гражданского законодательства и упомянутого Закона возмещению подлежит лишь та часть ущерба, которая оценивается в деньгах.
Закон об ООПС, упоминая о специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, не содержит их перечня. Однако очевидно, что к таким органам относятся МПР России и его подразделения на местах. Ряд полномочий в области охраны окружающей природной среды возложен на другие федеральные министерства, комитеты, службы.
Органы прокуратуры в соответствии с Законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. осуществляют надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принимают меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, а также осуществляют уголовное преследование.
В условиях научно-технической революции количественные и качественные изменения в общественном производстве резко усилили давление на природу. В структуре экономики возрастает удельный вес промышленности, внутри нее — химии, черной и цветной металлургии, т. е. наиболее вредных с точки зрения охраны окружающей среды отраслей. Увеличиваются размеры и мощность предприятий, все более разрушительными для природы становится технологии производства.
Опасными считаются отходы, содержащие вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, или представляющие непосредственную либо потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами. В зависимости от опасности они делятся на четыре класса токсичности: чрезвычайно опасные, высокоопасные, умеренно опасные и малоопасные. От категории отходов зависят размер платы за их размещение и сам порядок размещения.
Под энергетическими объектами понимаются источники, вырабатывающие энергию. К числу таких источников относятся энергетические предприятия, установки (реакторы, котлы), иные объекты ( например мельницы). К энергетическим предприятиям относятся электростанции — гидрологические, атомные, тепловые.
В соответствии с Законом Российской Федерации «Об обороне» к военной деятельности относится вся деятельность Вооруженных Сил и оборонной промышленности по обеспечению готовности государства к защите от вооруженного нападения, защите населения, территории и суверенитета России.
Перечень ядерных материалов, ядерных технологий, ядер-ных установок, услуг в области применения и использования ядерной энергии и радиоактивных отходов содержится в Приложении I постановления Правительства Российской Федерации от 21 декабря 1992 г.
Сельское хозяйство является одной из традиционных и ведущих отраслей экономики во всех странах мира. Достигнув высокого уровня развития, оно не только стало высокопродуктивной производственной сферой, но и приобрело значительный удельный вес в системе источников антропогенного воздействия на окружающую природную среду.
Традиционно мелиорация считалась природоохранным мероприятием. В недалеком прошлом даже в планах экономического и социального развития страны и государственной статистике она проходила под рубрикой охраны природы. Но за последние годы эта традиция существенно пересмотрена.
Биологическими отходами являются: трупы животных и птиц, в том числе лабораторных; абортированные и мертворожденные плоды; ветеринарные конфискаты (мясо, рыба, другая продукция животного происхождения), выявленные посте ветеринарно-санитарной экспертизы на убойных пунктах, хладобойнях, в мясо-рыбоперерабатывающих организациях, рынках, организациях торговли и на других объектах; другие отходы, получаемые при переработке пищевого и непищевого сырья животного происхождения.
По российскому законодательству различают два вида поселений: 1) городские (города и поселки) и 2) сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные).
Наукой и практикой выработан ряд эколого-правовых требований в области градостроительства.В территориальных зонах иногда выделяются подзоны, особенности использования территорий которых определяются градостроительным регламентом с учетом ограничений на их использование. Территориальные зоны могут включать в себя территории общего пользования, предназначенные для удовлетворения общественных интересов населения.
Организация зеленых зон городов регламентируется государственным стандартом (ГОСТ 17.5.3.01-78).Характерной чертой современной тенденции озеленения городов является переход от проектирования отдельных парков, скверов, садов, бульваров к созданию крупных и взаимосвязанных систем озеленения территорий и зеленых массивов. Предусматривается образование единой системы озелененных территорий с учетом величины и народнохозяйственного профиля города, его исторических и других индивидуальных особенностей, планировочной структуры, архитектурно-пространственной композиции застройки и местных природно-климатических условий. Для группы взаимосвязанных городов и иных населенных пунктов система их озеленения должна отвечать требованиям единства и территориальной непрерывности всех ее элементов, а также учитывать будущие изменения окружающей среды в связи с перспективами градостроительства.
К особо охраняемым природным территориям и объектам относятся участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния (Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»).
Для природно-заповедного фонда характерно разделение его режима на три вида: абсолютный, относительный, смешанный.Режим абсолютного заповедования присущ государственным природным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную, рекреационную деятельность и любое вмешательство в ход естественных процессов, если оно несовместимо с целями и задачами режима заповедования данного природного объекта или природного комплекса.
Понятие зон повышенного экологического риска и чрезвычайной экологической ситуации появилось в системе правового регулирования экологических отношений в России недавно в связи с увеличением антропогенного воздействия на природную среду. Толчок развитию законодательства в этой области дала Чернобыльская катастрофа, «по цепочке» вскрывшая крайне неблагополучные ситуации и в других районах, среди которых можно назвать Нижнее Поволжье, промышленные зоны Урала, район озера Байкал, Кузбасс, степные районы Калмыкии и ряд других регионов.
Систему государственных органов, осуществляющих меры предупреждения экологических неблагоприятных ситуаций, образуют две группы таких органов.Вторая группа — Межведомственная противопаводковая комиссия; Противолавинная служба; региональные группы (санитарные, ветеринарные и др.) по предотвращению стихийных бедствий.
Характеризуя правовой режим названных зон, необходимо отметить, что в целом он разработан очень слабо и лишь обозначен в Законе об ООПС. Главным образом его положения относятся к зонам чрезвычайной экологической ситуации.
Охрана земель (раздел IX Земельного Кодекса РСФСР) — система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв.
Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» — в действующей редакции).
Специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда является МПР России, осуществляющее свои полномочия непосредственно и через свои территориальные органы.
Леса занимают более одной трети территории России. Основным нормативным правовым актом, регулирующих охрану, является Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г., который устанавливает правовые основы рационального использования лесов, охраны, защиты, воспроизводства и повышения их экологического и ресурсного потенциала.
Животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации. Животный мир — это совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию страны и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Атмосферный воздух — один из жизненно важных компонентов окружающей природной среды, являющихся неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений. Основным нормативно-правовым актом по охране атмосферного воздуха является Закон Российской Федерации от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».
Необходимость международного сотрудничества в области охраны окружающей среды диктуется тем, что все страны оказались в экологической зависимости друг от друга. Разрушение озонового слоя земли, загрязнение атмосферного воздуха, Мирового океана, пагубное влияние ядерных взрывов распространяются не только на те государства, где допускаются экологически опасные действия, но и на все мировое сообщество. Поэтому в настоящее время государства под эгидой ООН или на двухсторонней основе организуют взаимодействие с целью охраны среды обитания человека, растительного и животного мира. В основу такого взаимодействия положен ряд общепризнанных мировым сообществом принципов человеческой деятельности в области использования природной среды. Они содержатся отчасти в межгосударственных договорах и актах, в нормативных документах международных организаций и суммированы в решениях наиболее значительных международных конференций, полностью или частично посвященных охране окружающей среды и регулированию сотрудничества государств и народов в этой области.
Играют важную роль в области охраны окружающей природной среды, активно занимаются организацией исследований окружающей среды и ее ресурсов специализированные учреждения ООН.ЮНЕСКО (Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры), образованная в 1945 г., уже в первые годы своей деятельности поддержала научные инициативы и общественные природоохранительные движения. Наиболее известным природоохранительным направлением в деятельности ЮНЕСКО является научная программа «Человек и биосфера» (МАБ), принятая в 1970 г. на XVI Генеральной конференции этой организации. К выполнению программы МАБ уже приступили около 100 стран.
Территории с международным режимом — территории, которые не входят в состав государственных территорий: водные пространства (Мировой океан) за пределами исключительных экономических зон прибрежных государств; международный район морского дна (дно и недра) за пределами исключительных экономических зон и континентального шельфа прибрежных государств; Антарктика; космическое пространство.
В вооруженном конфликте в отсутствие иных положений должны применяться международные соглашения по охране окружающей среды и соответствующие нормы международного права. Природоохранные обязательства пред государствами, не являющимися участниками конфликта (например, соседними государствами), и в отношении районов за пределами национальной юрисдикции (например, открытого моря) в отсутствие иных положений не должны быть затронуты происходящим вооруженным конфликтом.
Несмотря на то, что Арктика не является единым регионом по географии, плотности населения, использованию земельных ресурсов или политическим характеристикам, можно выделить достаточно много общих особенностей климата, экосистем и социально-культурных элементов, которые отделяют Арктику от других регионов мира. Низкие температуры, регионы вечной мерзлоты, медленный распад загрязняющих веществ и большое разнообразие условий, меняющихся каждый год, — все это типичные характеристики Арктического региона. Короткие цепи питания, низкий уровень возрождения и значительный риск необратимых отрицательных последствий для экосистем характеризуют арктические биологические системы. Ежедневная зависимость от природных ресурсов, а также широкое использование земельных ресурсов являются важными социальными и экономическими параметрами Арктики.
Что касается российской Арктики в целом, то вместе с морской экономической зоной и континентальным шельфом ее размер превышает одну треть территории России. На долю российской Арктики приходится более 200 миллиардов тонн нефтяного эквивалента прогнозных запасов углеводородного сырья, из которых более 100 миллиардов тонн, по оценкам специалистов, — приходится на шельфы Баренцева и Карского морей; более 80 % российской и 6 % мировой добычи морепродуктов. Кроме того, арктический север России является крупнейшим поставщиком никеля, меди, золота, вольфрама, алмазов, редких металлов, каменного угля и других полезных ископаемых.